房地产存量时代，三旧改造迈入新模式城中村改造的政策演变及改造新流程
进入房地产存量时代，城中村改造乃至城市更新是未来持续一段时间各大城市城市建设着力点，城中村改造旧模式是以三旧改造为代表的合作改造，新模式是“依法征收、净地出让”的政府主导模式，广州等城市也称之做地模式。
做地与土地收储有何区别和联系？城中村改造由三旧改造到新模式改造历经了哪些政策演变？城中村改造新模式有哪些特点，又会给房地产旧改市场带来哪些新的变化？
贰 “三旧”改造旧模式迈入城中村改造新模式的历史演进
一、广州“三旧”改造政策演变以及城中村改造的历史进程
做地这一概念在我国早已有之。上个世纪90年中后期，国有企业普遍困难。杭州市政府发明了中国特色的土地储备制度，困难国企将自家的闲置土地整理成“净地”后，交给市政府收储(1997年8月，杭州市设立土地储备中心)，政府公开出让后，将地价款按照一定比例返还原产权国企，用于解困。城市化快速进程中，考虑到征地拆迁涉及利益多、波及面广、影响社会深远，土地一级开发的主导权逐渐完全控制到政府制定的土储机构中，做地提及频率降低。直到政府财政趋紧的背景下，新一轮城中村改造的兴起，对国企做地的需求又提上日程。
2023年3月，《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）明确了广州统筹做地十条方案，其中明确，支持做地主体认定：政府认定国有企业作为做地主体。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。同月，广州市规自局和住建局联合印发的《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号）提出了做地的具体内容即“做地是指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储”。
2023年7月，市做地指挥部印发《广州市统筹做地系列工作指引》，明确做地范围划定及做地主体审查、做地方案编制及审查指引等做地工作指引。这也是广州做地政策颁布以来最详细、操作性最强的做地工作指南。《工作指引》明确，广州做地范围以城中村为主要对象。做地范围原则上应成片连片，做地片区内统筹考虑安置、补偿和融资，统筹落实产业、居住及基础设施与公共服务设施，统筹平衡成本与收益。
广州做地政策明确了做地和土地收储相分离，做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。做地主要工作节点包括做地方案编审报批、单元详细规划编审报批、 做地年度计划编制报批、项目实施方案编制报批、征地前期工作、稳定安置用地和留用地选址、组织用地材料报批、安置房和安置物业建设、前期开发等。
根据《土地储备管理办法》，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。政策明确规定土地储备不能由企业组织实施，且土地储备资金不能与土地出让金挂钩。该规定有利于土地供应集中管理，严防新增政府隐性负债。
对土地储备实行严格管控的相关政策有：《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）明确规定，土地收储项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。同时，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确规定，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
另外，根据《土地储备管理办法》，土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。
以上政策文件说明：土地储备的组织和出资主体是土储机构，社会资本只能以乙方身份参与，且用于征地拆迁的资金，必须列入地方政府财政预算，成为地方财政收入的一部分，按照预算管理使用，不允许从土地出让收入中直接偿还相应款项，否则属于变相违规举债。
广州做地政策明确了做地和土地收储相分离，做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。因此广州做地和土地收储的联系在于，广州做地主体不等同于土储机构，做地主体依然是在土储机构指定下开展工作，政府通过预算向做地主体支付征收补偿和土地平整等费用。做地是将土地储备中的前期土地整理（含补偿安置）独立出来，参照“三旧”改造政策交给市场主体利用社会资金来实施。
做地可以理解为过去传统土地收储的一个环节，做地完成后，土地由做地主体按照约定好的交储标准交给土储机构，后者才有权利将满足出让条件的土地实施出让。
广州做地与土地储备有着根本区别。一是实施主体不同，做地实施主体是政府认定的国有企业，土地储备实施主体是纳入名录管理的土地储备机构。二是资金来源不同，做地资金直接来源为实施主体自筹资金，最终由土地储备机构通过预算向做地主体支付费用，土地储备资金直接来源为财政预算，根本上是土地出让收入统筹资金。三是实施方式不同，做地是配合政府在“毛地”上实施征收和“通平”等前期开发工作，土地储备是政府主导实施取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
一、广州“三旧”改造政策演变以及城中村改造的历史进程
“三旧”改造以来，广州城中村改造历经“三旧”改造起步发展阶段、“三旧”改造与城市更新衔接阶段、“三旧”改造转变为城市更新并迈向做地推动的新阶段等三个阶段。
1.“三旧”改造起步发展阶段
2009年，广东省试点开展旧城镇、旧厂房、旧村庄“三旧改造”工程。广东省层面，2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）。广州市层面，2009年，广州市颁发首个“三旧”改造市级政策《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）。
随着“三旧”改造逐步深化实施，“三旧”改造逐步向城市更新演进。2015年底，广州市出台《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号）以及《广州市旧城镇更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧村庄更新实施办法》3个配套文件，从规划、用地、资金、管理等方面搭建了城市更新系统政策框架，通过“全面改造+微改造”方式，城市更新开始成为落实城市空间发展战略，推动空间环境改善与价值提升的重要手段。
自此，“三旧”改造一词逐渐向城市更新转变，体现了广州市城市改造的重点和发展方向，从原先的大拆大改逐步转变为全面改造和局部更新相结合的模式。自此，广州市建立了“1+3”政策体系，形成了以“三旧”改造为核心的城市更新政策。
3.“三旧”改造转变为城市更新并迈向做地推动的新阶段
2014年初，国土资源部提出要严格控制特大城市新增建设用地规模。此后，广州开始在“三旧”改造收紧土地政策，并于2015年成立广州市城市更新局。
2018年，为进一步加强“三旧”改造工作指导，广东省出台《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规资字〔2018〕3号）。
2019年，广东省颁发《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号），同年，广州市出台《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号），确立了广州市“以新规划用途市场评估价的60％计算补偿款”为基础的“三旧改造”土地征收补偿体系。
2021年，广东省颁发《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第279号），从“三旧”改造范围、规划管理、用地管理、收益分配等方面建章立制，延续巩固广东省“三旧”改造改革创新成果，成为广东省“三旧”改造最高指导政策。
“三旧”改造伴随着房地产泡沫遍地开花，巨大的利益驱使下，强行征拆、漫天要价的征拆补偿、安置房源难以同步配套到位等乱象四起，部分地区成片城中村推倒重建，也让相当部分城市新居民群体失去了安身之所。
2021年8月，住房和城乡建设部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁，政策呈现出对城市更新工作收紧的趋势。同年，广州市住建局发布《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见（征求意见稿）》。城市更新政策收紧以来，广州市城中村改造一度陷入停滞。
2019-2022年，新冠疫情暴露出城中村居住条件和社会治理面临明显短板，加上房地产市场泡沫过后明显衰退，亟需城中村改造调节房地产市场供求关系，另外，我国也面临着大量保障房配建现实需求，城中村改造在2023年又迎来新的曙光。
2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，拉开新一轮城中村改造大幕。
2023年7月6日，广州市住房和城乡建设局在官方网站发布了《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》，该征求意见稿，衔接了2015年底广州市出台的《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号），进一步规范“三旧”改造工作规则，保持广州市“三旧”改造政策的稳定性和延续性，保障既有“三旧”改造项目顺利实施落地。
2023年10月24日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》审议通过，成为指导广州市面向2035年城市更新、城中村改造工作的重要纲领性规划。
2024年3月29日，《广州市城中村改造条例》获广东省人大常委会批准，自此，广州城中村改造正式结束“三旧”模式，开启做地推动下“政府主导、净地出让”的新模式。
旧村庄合作改造模式，是指由村集体经济组织通过广州公共资源交易公共服务平台公开招标，引进开发企业合作参与改造的模式。
合作改造的核心在于，村集体拥有村集体用地资源，开发商拥有资金和开发经验，村集体在提供土地资源的前提下获得复建安置地块的安置物业所有权，开发商在提供资金和实施开发建设的前提下获得融资地块开发物业的全部或部分开发收益。
根据《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号），复建安置地块只能确权给集体经济组织，转为国有土地的可采取划拨方式供地。融资地块转为国有土地，可采取公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织、村全资子公司或原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业等方式供应土地。
同时，根据《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》，旧村庄改造可采用政府收储、合作改造、自主改造等多种模式，政府收储模式即由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，合作改造模式即由村集体经济组织公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可按照《关于印发〈集体经营性建设用地使用权出让合同〉〈集体经营性建设用地使用权出让监管协议〉示范文本（试点试行）的通知（自然资办发〔2023〕9号）》规定，将融资地块协议出让给合作企业，自主改造模式即由村集体经济组织自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司以协议出让方式获得融资地块。
因此，旧村改造中的融资地块可转为国有用地也可以保留村集体用地性质，两种方式下，村集体经济组织、村全资子公司或原村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业都可以通过协议出让的方式获取融资地块使用权。因此，城中村改造采用合作改造模式的，原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业以协议出让的方式获得融资地块的土地使用权，融资地块由合作企业进行商品房开发建设和销售获得预期收益。
房地产繁荣时期，房地产商正是由于看中了融资地块的获取途径相对容易（在以合作方式介入城中村改造则不需要按照招拍挂摘地），以及融资地块二级开发能够带来巨大收益，纷纷带资入场。
房地产供需调整的新时期，融资地块二级开发预期收益大幅降低，城中村改造不再容易实现资金平衡。加上区位好、征收成本占比低的好地块已经所剩无几，剩下的城中村地块还依靠房地产商主导的“三旧”模式实施改造，已经难以为继。
“三旧”改造的最大特点是尊重产权、强调协商，市场化运作，在充分保障产权人合法权益的各项有力措施的激励下，产权人参与旧改的积极性被极大调动。仅仅从补偿安置标准来看，广东省“三旧”改造标准全国领先。另一方面，“三旧”改造依然存在难以克服的困难。
1.相关政策制度不完善，政策扶持力度不足。广东省“三旧”政策历经多次调整完善，在拆迁争议解决方式、用地管理、风险管控等方面依然存在政策空白，加大了城中村改造难度。其次，“三旧”改造还需要大量的资金扶持，但在以往的实践中，对中小型房地产企业的资金压力不够重视，无法保障中小型房地产企业顺利参与改造工作。
2.以“拿地、建房、卖房”的房地产开发模式为主导，政府引导后就全放手交由市场去做改造，而市场出于经济因素考虑，会“挑肥拣瘦”聚焦盈利空间大、容易改的城中村项目，如今剩下的几乎全是“硬骨头”。
3.实施市场化动迁的直接后果就是补偿安置标准在攀比中不断走高，征收标准不统一，村民征收标准预期逐步推高，导致土地收储改造推进缓慢。实际上，广东省十几年的三旧改造，超过一半的项目是旧厂房改造，旧村、旧城改造则步履蹒跚，成效不彰。
4.“三旧”改造盘活的发展用地分布零散，在“分类施策”的政策指引下，空间交错的“三旧”用地因权属复杂、协调困难等问题难以统筹实施，导致项目实施与政府规划发展重点在空间上和开发时序上呈现不吻合的情况，使得更新后的空间秩序感不强。因此，旧改这么多年，城市面貌没有呈现整体上的焕然一新。
2024年3月29日，《广州市城中村改造条例》获广东省人大常委会批准。该《条例》是全国首个专门针对城中村改造的地方性法规条例。
城中村改造立法，由于“做地”模式在与土地收储界面难以明确划分，且业内对“做地”模式的直接制定做地主体方式是否合规争论不休，广州市层面已不提“做地”模式，但《广州市城中村改造条例》的核心精神，依然是需要“做地”作为强有力的前置条件。
一是强化政府主导作用。《广州市城中村改造条例》指出，市人民政府负责统筹城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制。区人民政府负责组织实施本行政区域内的城中村改造工作。广东以往“三旧”改造中村集体和开发商主导的“合作改造”不再实施。意味着更加强有力的征地拆迁与更加合理的改造成本。
二是优化改造工作流程。《广州市城中村改造条例》指出，市人民政府应当制定城中村改造工作流程，分别明确拆除新建、拆整结合、整治提升类城中村改造具体流程，确定各流程时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制，实现数据共享，提高改造工作效率。意味着更高效的审批流程和更短的改造周期。
三是实行统一征收补偿标准。《广州市城中村改造条例》通过明确征收补偿标准拟定主体和批准程序、确保征收补偿标准得到有效执行，强有力的支持城中村改造推进。意味着过去村集体和开发商主导的“合作改造”过程可能牵涉的利益输送风险大为降低。
四是明确城中村改造资金来源渠道。《广州市城中村改造条例》明确，市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：
2024年8月8日，广州市城中村改造建设指挥部办公室印发《广州市城中村改造工作流程（试行）》（穗建前期〔2024〕557号），对做地模式推动下的城中村改造提出了具体工作流程。
《广州市城中村改造工作流程（试行）》将城中村改造分为前期工作环节、土地征收与出让环节、项目建设环节，以及资金管理环节。
值得注意的是，根据《广州市城中村改造项目改造主体选定工作指引》（穗建前期〔2024〕160号）“三、改造主体职责”第（六）项，改造主体“负责”城中村改造项目安置房、职责范围内的基础设施和公共配套设施建设。
因此通常由各级政府直属国企担任的城中村“改造主体”，主要职责应集中在筹集资金以及配合政府开展改造工作，而非替代三旧模式下的社会资本或房地产开发商。
项目建设环节：《广州市城中村改造工作流程（试行）》提出两种建设模式。
模式一：将建设项目用地划拨给政府指定单位，改造主体作为建设管理单位（或代建单位）
模式二：将建设项目用地划拨给改造主体，改造主体作为建设管理单位。
在这两种模式中，改造主体的角色是截然不同的，在模式一中系代建单位，其主要职责是代表政府或指定部门执行建设任务；而在模式二中，改造主体则为建设单位，需要独立承担安置房、基础设施等项目的建设责任。
需要再强调一点，建设项目用地划拨的方式给政府指定单位或改造主体，均指安置房、基础设施等项目用地，而非需要公开出让的经营性用地。
毕竟根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
2024年8月8日，广州市城中村改造建设指挥部办公室印发《广州市城中村改造项目成本管理办法（试行）》（穗建前期〔2024〕556号），对广州市城中村改造涉及成本进行了梳理，并提出了成本匡算原则。根据《广州市城中村改造项目成本管理办法（试行）》，城中村改造成本由前期工作费、征收补偿费、安置房项目建设费、基础设施项目建设费构成。根据《广州市城中村改造项目成本管理办法（试行）》，城中村改造应按照“进出平衡，量入为出，确保刚需及时还款”的原则，城中村改造方案宜将匡算总成本控制在项目可出让地块新规划用途市场评估价(含补缴土地出让金收入)的一定比例内，其中，中心七区为80%，外围四区为77%。以此安排城中村改造项目实施计划，确保城中村改造资金市域内综合平衡、动态平衡。
因此，对于城中村改造主体，其主要职责是筹资支付征拆补偿款，以及建设安置房和市政道路等基础设施项目，收益来源为征收整备后的净地出让后的土地出让金最高77%-80%补偿款。
可见，新模式下主要由各级政府直属国企构成的城中村改造主体，在征收补偿和安置房和市政道路等基础设施等环节，替代了三旧改造时代房地产开发商的角色。至于改造主体后续是否能够参与征收整备后净地的招拍挂环节，则按照招拍挂既有规定执行。
值得注意的是，《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号）提出重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。意味着做地主体在完成土地整理即传统意义上的一级开发后，可以协议出让方式获取土地使用权进行二级开发，形式上相当于一二级联动开发，对做地主体激励效应较大。
做地主体角度：对于做地主体，资金平衡取决于征拆补偿款，以及建设安置房和市政道路等基础设施项目建设投资构成的主要成本，和征收整备后的净地出让后的土地出让金最高77%-80%补偿款构成的主要收益是否平衡。
政府角度：对于各级政府，资金平衡取决于土地出让金扣除做地补偿款后剩余资金，和市区各项计提是否平衡。
开发商角度：对于开发商，资金平衡取决于包含了土地出让金和房地产建设成本的房地产开发成本，和房地产销售收入是否平衡。
土地房屋征收补偿以及安置，一直是城中村改造的核心问题。
广州市做地工作涉及国有土地上房屋征收的，其补偿安置原则上依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府规〔2021〕2号）执行；广州市做地工作涉及征收集体土地的，其补偿安置原则上依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省土地管理条例》和《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3号）执行。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，涉及国防和外交、基础设施建设、公共事业需要、保障性安居工程建设、旧城区改建等情形，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。
房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。征收补偿方案论证后需要征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。
作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(1)被征收房屋价值的补偿；(2)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；(3)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。
对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
根据《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府规〔2021〕2号），市、区人民政府应当采取自建、配建、购买及盘活等多种方式负责国有土地上房屋征收项目安置房源的筹措。项目单位可以协助市、区人民政府筹措国有土地上房屋征收项目安置房源。
住宅房屋价值的补偿金额加上征收奖励不得高于被征收房屋所处区位的新建普通商品住宅的市场价格。非住宅房屋价值的补偿金额加上征收奖励一般不得高于被征收房屋所处区位的同类型非住宅房屋的市场价格。
根据《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3号），广州市征收土地程序为提出用地申请、补偿安置公告和土地调查以及稳评等征地前期工作、制定征地补偿安置方案并听取厉害关系人意见、签订征地补偿安置协议、办理农用地转用审批手续、征收土地公告、办理注销（变更）登记等。
征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、青苗和其他地上附着物等补偿费用。征收农民集体所有土地的土地补偿费、安置补助费补偿标准按照经依法批准公布的征收农用地区片综合地价执行。
征收土地涉及农村村民住宅的补偿安置方式包括复建安置、产权调换、货币补偿等。选择复建安置或者产权调换的，农村村民住宅权利人应当结清货币补偿金额与复建安置或者产权调换的房屋价值的差价。农村集体经济组织物业，可以按照“拆一补一”的原则复建安置或者产权调换。不具备复建安置和产权调换条件的，可以实行货币补偿。
房地产市场持续下行、开发商资金困难、市场难以消化不断高企的改造成本，原来的“三旧”改造逻辑运转不灵。于是，起源于杭州的做地模式成为学习榜样，与“三旧”改造比较，“政府主导、做储分离、净地出让”的做地模式实施城中村改造最大特点就是统一征拆补偿标准、政府强力征收。
针对当前城中村改造工作新趋势，目前，广州正在制定多项相关配套政策，已在6个方面形成政策供给：包括土地管理、产业发展、资金支持、保障房筹集、安置房建设、历史文化保护等。同时，相关部门出台了“依法征收、净地出让”新模式工作指引、发展保障性租赁住房指引文件、优化城中村改造审批流程等文件，全面保障城中村改造的社会公益性。
从过去的合作改造模式，到“依法征收，净地出让”改造模式，今后，城中村改造将在“有效市场”的基础上，更多体现“有为政府”的保障作用，举广州全市之力推动改造如期顺利推进，民生项目得到根本保障。2023年，广州市政府工作报告在城市更新领域提出四大重点片区连片提升的改造新模式，包括广州火车站片区、新中轴海珠片区、环五山创新策源区、罗冲围片区等。上述片区将率先推动“依法征收，净地出让”新改造做法，打造新模式样板项目。
房地产存量时代，城中村改造乃至城市更新对于房地产行业依然有巨量市场，在“政府主导、做储分离、净地出让”的做地模式下，未来城中村改造影响下的房地产市场主要有三点变化。
一是与城中村改造相对应的保障房建设面临大量缺口和资金需求。通过建设“公租房”、“民租房”和“整租房”等保障房服务于城市最急需的人才和在城中村改造过程中失去居所的最低收入人群。
二是城中村改造进程面临新的障碍。过去城中村改造主要障碍是房地产商与村民针对征拆补偿款的谈判。今后城中村改造主要障碍主要有两个：一是“做地模式”可能引发的债务风险，二是部分城市村民改造意愿下降。“做地模式”的优点是相对公平。本轮开发模式由开发商主导转为政府主导，国有企业执行，统一补偿金额。但是在房地产下行周期环境里，由于后续开发企业前期未介入土地征收，会增加土地出让风险和政府债务风险，并延长后续开发时间、增加开发成本。
三是大拆大建模式不复存在，取而代之的是拆建结合。住建部于2021年发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）提到，“城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”，虽然实际执行过程中仍有弹性空间，但房地产市场供需变化，政府主导下的城中村改造对政府资金提出了更多需求，大规模拆除重建的模式不可持续，相比拆除新建，拆整结合或是大势所趋。
最后还有一点猜测：“依法征收、净地出让”的政府主导模式下，未来城中村改造依然有一二级联动开发的空间。
“依法征收、净地出让”的政府主导模式实际上是一种一、二级分离的土地开发模式。但“净地出让”仍然可以探索实现土地一二级联动，包括协议出让和带方案出让，土地出让前，政府将城市设计、概念方案、基础设施建设乃至产业导入等要求作为土地出让的前提条件予以明确，受让人在取得土地后，必须按约定落实相关的条件和要求。而“做地主体”或“城中村改造主体”是否可以打通前后环节，实现实质上的一二级联动开发，具体要看各地是否出台地方性法规政策，完善土地政策体系，进而进一步推动城中村改造顺利落地。
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房地产存量时代，三旧改造迈入新模式城中村改造的政策演变及改造新流程
