政府控制的屋顶光伏资源有偿使用实施路径

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屋顶光伏资源有偿使用模式基本框架

地方政府授权当地职能部门作为实施主体，盘点当地政府办公场所，以及学校、医院、博物馆、体育馆等公共建筑屋顶，摸清政府控制屋顶光伏资源后，通过出租的方式转让政府公房屋顶资源的使用权、收益权，以及经营权，将符合要求的政府公房屋顶出租于通过公开方式招选的若干经营企业。

有利于充分盘活存量政府公房屋顶资源，也有利于促进当地分布式光伏发电项目建设。

这就是资源有偿使用模式，在当前政府大力盘活存量资产，扩充财政收入来源的背景下具备现实需求。

企业利用政府公房屋顶投资建设光伏发电项目并向政府支付租金作为有偿使用费，有偿使用费纳入政府一般公共预算中的非税收入管理。

经营企业向政府支付的费用可采用一次性支付有偿使用费的方式，也可以采用定期支付租金的方式。

资源有偿使用模式政策依据是什么？

根据《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税〔2016〕116 号），本办法所称市政公共资源，是指政府为了满足城市公共需要，在城市的建成区和规划区内，投资建设或者依法行使所有者权益的市政设施、公共场地（所）、公共空间以及相关的无形资产、公共服务等。政府可以充分提供，能够保障公众普遍公平使用的市政公共资源应当免费使用。资源相对稀缺、不能充分提供的，或者主要由部分社会公众使用的市政公共资源可以有偿使用。市政公共资源有偿使用收入属于政府非税收入，作为国有资源（资产）有偿使用收入上缴财政。

因此，参考《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税〔2016〕116 号），将政府公房屋顶等公共空间出租予社会资本有偿使用，社会资本通过建设光伏发电项目产生经营性收益，同时，按照合同约定向政府支付有偿使用费，纳入政府一般公共预算中的非税收入管理，具备可行性。

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运作模式

项目运作模式采用公共资源有偿使用模式。

根据《民法典》第七百零五条，租赁合同的租赁期限不得超过二十年。同时光伏发电设施使用年限一般为25年左右，因此此类项目政府公房屋顶出租年限设定为20年。

注意：根据《商业特许经营管理条例》，特许人只能是企业，企业以外的其他单位和个人不得作为特许人从事特许经营活动，由于政府控制屋顶光伏资源需要由政府职能部门主导出租等事宜，因此此类项目不适用商业特许经营模式。

另外，根据《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，特许经营者无需为取得项目特许经营相关权利向实施机构或政府或任何其他政府部门支付任何费用，因此本项目由于付费方式的原因而不适用新机制政府和社会资本合作模式。

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实施路径

1.盘点符合要求的政府公房屋顶资源

梳理盘点当地产权清晰、不存在查封/抵押等权利限制、建设手续完备、没有征收计划的政府公房资源，另外，屋顶荷载需要满足光伏建设需求。

2.授权成立实施机构

地方政府授权一个职能部门作为实施机构（或实施主体）。

3.编制实施方案

实施机构组织编制实施方案（或公共资源有偿使用方案）报地方政府审批。

4.实施机构获取屋顶使用管理权

实施机构与政府公房权属单位签订《关于房屋屋顶使用授权委托协议》，明确政府公房权属单位授权实施机构代为使用管理权属单位房屋屋顶，用于对外招租，建设实施分布式光伏发电。

5.租金评估

选定第三方评估公司对政府公房屋顶租金进行评估并出具评估报告。

6.公开招选满足要求的经营企业

实施机构通过公共资源平台公开招选经营企业投资建设屋顶光伏项目。根据当地政府公房屋顶资源情况，原则上优先采用连片出租的方式将政府公房屋顶资源划分为特定数量子包进行招租。

7.成立项目公司

成立项目公司有利于实现项目风险与母公司的隔离。经营企业选定后，即开始成立项目公司，由经营企业全资控股成立。

8.签订有偿使用协议

实施机构与项目公司签订政府公房屋顶有偿使用协议，明确屋顶用途范围、付费方式、出租年限、违约责任等。

9.实施光伏项目建设

国家能源局于2013年11月18日发布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）中将分布式光伏项目明确为备案管理项目，并进一步明确简化备案程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。

项目公司按企业投资项目管理办法编制可行性研究报告并报当地发改局备案。对接金融机构落实项目贷款。按规定开展光伏项目勘察设计、施工。对接当地供电局落实电网接入和并网条件。

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